土地新法变局:征收制度“大手术”,宅基地改革预留想象空间

发布日期:2019-10-28 09:40:42    浏览次数: 3826

虽然《土地管理法修正案》已经通过,但对经济社会发展需要的实际探索将继续为今后建立更加科学的土地制度提供经验。

新版《土地管理法》改变了征地补偿的计算方法,更有利于保护农民的土地权益。图形/ic

《财经》记者熊萍萍|朱雯涛|编辑

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2019年8月26日上午,全国人大常委会167名委员在人民大会堂按下表决按钮,《土地管理法修正案》(以下简称修正案)获得通过。这意味着新的土地管理法诞生了,并将于2020年1月1日生效。

现行《土地管理法》作为国家土地管理的基本法,被业内人士称为“计划经济的最后堡垒”。构建城乡二元体制是基本制度之一。经过11年的讨论、论证和最终通过《修正案》,它反映了来之不易的土地制度改革。

由于征地补偿成本低,征地程序不完善,现行《土地管理法》被批评为不利于保护农民利益。全国人大常委会法律工作委员会经济法办公室副主任杨鹤庆在8月26日的新闻发布会上表示,“在土地管理法的修订中,保护农民利益被作为基本原则和重要目标,制度的许多方面都得到了完善。“这一制度的完善主要集中在关系到农民和农村切身利益的三大制度改革上,即征地制度、集体经营建设用地市场准入和宅基地制度。

中国社会科学院农村发展研究所研究员杨易捷对《财经》表示:“总的来说,法律的修订是对土地制度试点领域改革成果的确认,它回应了一些社会关注的热点和难点问题。这次修订使整个土地管理系统有了更科学的法律基础,法律规则也更具可操作性。”

基层地区也肯定了修正案。浙江省义乌市自然资源和规划局监管司司长李荣军告诉《财经》,“这项修正案仍然是基于安全和审慎的原则。在全面总结33个试点地区改革经验的基础上,完善和明确了一些适用于全国、公众热切期待的关键问题。”

虽然《修正案》得到了各方的肯定,但一些专家指出,土地制度中的新问题将继续出现。虽然《修正案》已经通过,但对经济社会发展需要的实际探索仍将继续,为今后建立更加科学的土地制度提供经验。

土地改革的困难

一位不愿透露姓名的自然资源部官员告诉《财经》,本轮土地管理法的修订可谓坎坷曲折。土地制度的调整“同时移动全身”。经济社会发展的需要与土地利益的内在格局之间的博弈是激烈的。修正案的起草者夹在中间,必须不断权衡和调整。

如果我们仔细梳理这一轮土地管理法的修订过程,就能更好地理解上述官员的含蓄表达。

《土地管理法》的最后一次修订是在15年前。随着经济社会的发展,这部法律严重脱离现实,特别是征地制度引发了尖锐的社会矛盾。2009年,前国土资源部计划修订《土地管理法》,重点是土地征用制度改革。同年,全国人民代表大会常务委员会将土地管理法修正案纳入立法工作。2012年,国务院常务会议讨论通过了修正案草案,并提交全国人民代表大会常务委员会进行首次审议。

此后,由于立法各方意见不一,难以达成共识,审议修正案草案的法律程序被搁置。

中央政府换届后,土地制度改革被列为重大改革课题。

2013年11月26日,原国土资源部副部长胡存智公开表示,十八届三中全会对深化土地管理体制改革提出了新要求。为了满足城市化转型发展的需要和公众的期望,应当为全面修订现行土地管理法做好准备。

2015年,全国人大授权国务院在33个地区开展“三地改革”试点,即农村土地征收、集体经营建设用地入市和宅基地制度改革。试点计划最初为期三年,但在2017年和2018年被推迟了两次。作为“土地改革实验室”,各方都到试点地区观察、研究和总结改革经验,为今后的法律修订提供参考。

2018年,随着土地资源和空间规划职能机构改革的完成,《土地管理法》的修订进入快车道。2018年12月、2019年6月和2019年8月,全国人民代表大会常务委员会分别对修正案草案进行了三次审议,最终以表决方式通过。

经过十多年的辩论,修正案取得了许多突破。至于各方的共识,新版本的法律已经在一定程度上被吸收,实现了“权力下放”,为农村地区提供了更多的发展机会。然而,必须承认,新法律的这一版本选择了谨慎和稳定,给后代留下了许多难题。

《财经》记者了解到,在修正案草案第三次审议期间,全国人大常委会委员程利峰表示,该法的修正案提出了可以正确看待的问题,改革实践证明这些做法是可行的。对于目前看不到、不成熟的一些做法,他建议今后在实施法律的同时,进一步扩大审判范围,特别是要加强土地制度的综合改革措施,为依法改革提供更多的实践经验和立法依据。

收集系统的“大操作”

土地征收制度是社会矛盾的焦点,社会各界一直在批评这一制度。

现行《土地管理法》第四十七条规定,“被征用土地应当按照原用途给予补偿”。新版法律改变了这一规定,规定被征用农用地的土地补偿安置补贴标准由各省、自治区、直辖市通过制定被征用地区的综合地价确定,并至少每三年调整或重新公布一次。

这项修正案改变了土地征用补偿的计算方法,土地征用补偿最初是按农产品原始价值的倍数计算的。新版《土地管理法》已改为面积综合地价补偿法。这一变化提高了补偿标准,更有利于保护农民的土地权益。

此外,对农民房屋征收的补偿不再是“参照耕地征收标准”的原始补偿,而是强调对农民房屋权利和房屋产权的保护,能够更好地反映农民房屋和宅基地使用权的真实价值。

杨易捷指出,对征地制度更具约束力的修正是对征地程序的修正,“将审批后公告改为审批前公告”

根据传统的征地程序,地方政府应先完成征地审批程序,然后与被征地者进行补偿谈判。然而,新的《土地管理法》第47条规定,征用谈判程序应在此之前进行。征地程序只有在地方政府与被征地村集体组织绝大多数成员签订协议,并落实征地补偿机制费和社会保障费后才能启动。

新版本的《土地管理法》规定,征地前必须得到村民代表大会的批准。杨易捷说:“虽然征地机制有了很大改进,但下一步能否考虑建立一个更高效、更公平的征地纠纷解决机制,为保护少数民族权益提供一个可行的救济渠道?”

将征地谈判程序置于征地审批之前,从法律和实践两个方面保障了农民集体和农民集体成员的参与权,为农民更好地参与谈判提供了制度保障杨易捷指出。

此外,为了缩小征地范围,新法以“为了公共利益的需要”为征地前提,列举了六种征地情况。

但是,第五款颇有争议,规定“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,需要建设用地的地块,应当经省级以上人民政府批准,由县级以上地方人民政府开发实施”。

《财经》记者了解到,全国人大常委会成员在审议修正案草案时,质疑“大地块开发”是否应纳入公共利益。焦涌议员在第二次检讨时指出,“发展及建设用地”一般指地产及饮食、购物、娱乐等用地的发展,这些都不算是公共福利,所以把第五类放入公共福利类别可能并不恰当。"

然而,最后,《修正案》仍然保留了“零碎发展”的规定。对此,杨易捷指出,“情节发展”的内涵应与其他几个公共利益的情况相一致。应该对情节发展的内涵作出同等的判断,不应作出扩大的解释。

集体土地市场的新机遇

与现行《土地管理法》相比,新法的一个重大突破是允许集体经营建设用地进入市场。

这反映在两项修正案中。一、删除原第四十三条“任何单位和个人需要建设用地必须依法申请使用国有土地”等内容。二、原第六十三条已作重大修改,“土地利用总体规划、城乡规划确定为工商及其他经营目的,依法登记的集体经营建设用地可以由土地所有者出售或出租给单位或个人”。一是修改原“农民集体所有的土地使用权不得出售、转让或者出租用于非农建设”的表述。

只有从法律文本的理解来看,新法的一个“删除”和一个“许可”背后是政府规划发展理念的转变。

《土地管理法》于1986年颁布实施,是规范土地管理的上位法。20世纪80年代,国家政策允许农民在集体土地上建立企业和城镇。1985 -1998年间,农村集体建设用地的增量远远大于城市。全国的结构转型主要是由农村工业化带动的。1981年至1994年,乡镇企业职工人数从2969.85万人增加到1.13亿人。到1992年,乡镇企业创造的产值占工业增加值的三分之一。

然而,自1995年以来,该政策限制了农村土地上的非农业建设项目。1998年《土地管理法》的修订成为一个关键的转折点:农村土地非农集体建设的开放力度加大。“任何单位和个人需要使用建设用地的,必须依法申请使用国有土地。”

2002年,原国土资源部发布第11号文件(《国有土地使用权出让招标、拍卖、挂牌规定》),规定工业、商业、住宅等各类商业用地必须拍卖。那些打算使用土地的人将公开投标,价格最高的将被授予。

此后,县市政府成为土地所有权的主体,垄断了非农建设用地的供应。城市国有建设用地用完时,集体土地可以通过征地制度征用为国有土地,然后通过拍卖出售。地方政府从低价征地和高价出让中获得大量土地出让金。基于这一制度,土地已成为地方政府的“金矿”。

中国人民大学经济学院院长刘守英曾告诉《财经》,目前的土地制度直接阻碍了乡镇工业化的道路,所有的市场资源都流向了大城市和东海岸。由此产生的城乡二元体制导致了村庄的萧条和衰落。

这项修正案允许集体经营建设用地进入市场,这是一个亮点。有利于建立城乡统一的建设用地市场,实现集体建设用地和国有建设用地的土地、权利和价格相同。实质上,农村地区被赋予了新的发展机会。

然而,新法也明确规定,集体土地进入市场必须同时满足两个前提条件。一是“土地利用总体规划、城乡规划确定为工商等经营性用地”,二是“依法登记的集体经营性建设用地”。目前,土地利用总体规划、城乡规划和权属登记的三大权力都在自然资源部。

杨易捷指出,上述前提条件意味着规划是集体土地进入市场的关键。"其次,整个规划机制和规划规则需要进一步完善."他建议应以互补的方式进行规划改革。在总结当地实践经验的基础上,进一步完善规划机制,确保规划的相对稳定性,满足实际生产经营的需要。

关于集体建设用地入市问题,全国人大常委会委员谭耀宗在审议修正案时指出,由于修正案中没有关于政府监管职责、入市税费等问题的规定,不符合依法行政和税法的要求,建议下一步增加关于政府监管职责、税费等问题的规定。

关于集体建设用地入市后的税费问题,《财经》记者在试点地区了解到,地方政府通常通过征收土地增值收益调节基金参与分配。全国人大常委会委员焦涌也指出,他去过吉林和黑龙江进行调查研究。农民反映出更多的意见,集体经营建设用地出售后,政府征收调节基金。收集的比例因地而异,有些收集量很高,达到50%以上。

黄小琥国土资源部中国土地调查与规划研究所前秘书也对地方政府在市场进入过程中的作用和税费问题提出了关切。他曾告诉《财经》记者,“政府筹集调整资金帮助集体和农民形成利益共享的理念是合理的,但从长远来看,这种方法是不合适的。”

黄小琥进一步解释说:“我担心在全面放开后,一些地方政府会与农村干部勾结,购买和转售农村集体土地使用权。为了避免这种问题,政府不应作为利益相关者参与最初的分配,而应作为管理者通过税收参与再分配。”

黄小琥指出,更基本的措施是,“时机成熟时,将所有者和管理者分开。政府注重监督、管理、服务和监管。”

宅基地改革的遗憾

宅基地改革主要体现在《土地管理法》第六十二条修正案中,谭耀宗将其概括为三个方面。

第一是丰富和扩大“住在某个地方的家庭”的保障形式,不再局限于传统的“一户一居”。相反,它允许农民通过各种方式,如农民公寓、农民居住社区、集中统一建设,确保他们在人均土地较少的一些地区生活的权利。这项规定是针对一些地区的一些农民虽然在实践中符合宅基地分配条件,但由于土地资源短缺而无法获得宅基地的情况。

二是将宅基地审批权限下放,不涉及占用农用地的宅基地审批权限下放给乡镇政府。这种现有宅基地审批权限的下放,不仅简化了审批程序,而且有助于调动乡镇政府对宅基地后续监管的积极性,从而避免了原有宅基地审批监管中存在的“有形不能控制,无形不能控制”的问题。

第三,允许已经在城市定居的农民依法自愿退出宅基地并获得补偿。对此,全国人大常委会副委员长王东明表示,“虽然这只是一个原则,但它是深化宅基地制度改革的一大进步。”

在李荣军看来,修正案的主要原则是保护农民的基本生活权利,而保护的方式更为实用,因为土地使用情况越来越紧张。充分保护农民所有的宅基地确实非常困难,但也违背了节约集约用地的大方向。

然而,在城市化进程中,许多农民已经实现了非农化。通过各种形式保护农民的生活方式也是打破城乡二元差异的一种方式。

宅基地目前是农村建设用地的最大部分。在全国范围内,宅基地占农村集体建设用地的70%,但存在诸多管理问题。一是集约化程度低,浪费严重。第二,退出机制不完善,难以实现。第三,权力不完整,没有抵押权。

"当务之急是农民进城后的村庄改造."杨易捷指出,随着城市化进程的不断推进,在大量农民成为公民后,尤其是农戴尔及其子女,如何处置大量闲置宅基地将成为未来的一大难题。

与征地制度改革和集体建设用地入市不同,修正案对宅基地改革更加谨慎。据《财经》记者报道,在全国人大常委会分组审议会议上,委员们就修正案宅基地部分发生了激烈的争议。

但在刘守英看来,宅基地制度的改革并不复杂。随着村庄“随产业和因素而前进”,当村庄的大门打开时,宅基地制度的特征将发生变化。要素开放后,原有的自由制度将转变为可交易的产权制度,以满足农村结构的需要。

“村庄一开放,宅基地制度就会跟上。宅基地最初是一个住宅功能。现在它将被赋予宅基地的产权功能,成为可交易的。因此,如果宅基地的物权和财产权得到保障,外国人进入村庄后可以投资。如果系统没有保障,谁敢投资?”刘守英说道。

在修正案的第二个实例中,王东明对宅基地的进一步改革和探索提出了一些建议:一是确认农民房屋的产权。对符合规划并依法取得的农民房屋,政府主管部门应当核发集体土地使用证和房屋产权证。二是赋予宅基地抵押权。房屋抵押时,宅基地使用权可以同时抵押,实现房屋一体化。

李荣军说,义乌宅基地改革的一些试点措施比目前的法律修订更先进。下一步是与法律接轨。应根据农业和农村事务部的工作安排进行,不排除被要求适当回收的可能性。

李荣军提到“适当回收”也反映了“修正案”在宅基地改革中的审慎性。作为土地改革试点,义乌积极探索宅基地改革,允许农村宅基地在保障农民必要生活条件的前提下在全市集体经济组织成员之间进行交易,并给予宅基地和房产抵押权。然而,这些改革并没有被“修正案”所吸收。

"在改革实践中,农民对宅基地使用权财产的完善有了更多的期待."李荣军说,“中央政府也建议市场在资源配置中发挥决定性作用。今后宅基地制度的改革肯定会继续朝着这个方向进行深入探索。”

 
 
 
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